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思想者|胡伟:推动治理现代化,民主法治不能走回头路

2019/11/9 3:29:39

思想者|胡伟:推动治理现代化,民主法治不能走回头路

【编者按】今天是国家宪法日。现代民主政治的优越性就在于依法治国,以宪法约束政府。自党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力的现代化”以来,“治理”瞬间成为热词。在中共上海市委党校胡伟教授看来,国家治理的现代化离不开民主法治。民主和法治既是社会主义的核心价值,也是现阶段我国推进国家治理现代化的基本途径,更是各方面制度更加成熟更加定型的必由之路。以下是他在上海市社联学术活动月的演讲。

 


“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力的现代化”是十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标,但其意义不仅限于全面深化改革,也是“四个全面”战略布局的总目标。十八届四中全会提出,全面依法治国是“国家治理领域的一场深刻革命”,因此全面依法治国必然以推进国家治理体系和治理能力的现代化为重要目标导向。十八届五中全会继续指出全面建成小康社会新的目标要求之一,就在于各方面制度更加成熟更加定型,国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展。十八届六中全会重申“治国必先治党,治党务必从严”,可以肯定的是,全面从严治党作为新的历史条件下治国理政的关键之举,也必然要以推进国家治理体系和治理能力的现代化为基本取向。

 

 


“国家治理”这个概念是怎么来的?为什么要把它和现代化联系起来?国家治理的现代化为何离不开民主法治?我想主要围绕上述方面,与大家交流一下我个人的看法。

 

 


中国语境下的国家治理内涵

 


要弄清什么是国家治理的现代化,关键要弄清什么是“国家治理”,其中先要弄清的是“治理”。广义上来说,“治理”有两个层面的含义:其一就是“统治”加“管理”的简写,这个意义上的“治理”不是一个新概念,以往我们都在用,比如说各地都有“综治办”,进行社会综合治理。这个名词早就存在,不是现在才提出的,其含义包括统治、整治、管理、管制的意思,英语可表述为command and control。

 

 


需要关注的是治理第二个层面的含义,这是国际社会科学界从上个世纪90年代出现的一个新的理论范畴,英文是governance。近年来,从西方开始逐步在国际上形成一种思潮,就是要从“统治”走向“治理”。这个意义上的“治理”,在内涵上与“统治”就大不相同了。

 

 


首先,统治是单中心的,治理是多中心的。统治只能以国家和政府为主体,其他组织均无统治权;而对于治理而言,除了国家或者政府,还需要市场、社会和公民等多个主体的参与,形成“多元共治”的结构。这是统治和治理最根本的区别。

 

 


其次,统治带有强制性,治理倡导合作性。作为统治主体的国家具有强制力,甚至垄断了对暴力的合法使用;而在治理体系中虽不能完全排除强制,但是更多是靠合作,建立一种伙伴关系,靠的不是命令,而是契约。

 

 


再次,统治体现的是自上而下的权力关系,主要是命令和服从的单向模式,而治理则是多向互动的,更多体现的是平行的权力关系。

 

 


在西方语境中,“治理”意味着“去国家化”、“去中心化”,以合作替代强制。从国际政治层面看,治理主要是颠覆以现代主权国家、民族国家为基础的威斯特伐利亚秩序,强调“没有政府的治理”,或者是“后国家主义的世界秩序”,淡化主权国家或者政府的作用。从国内政治层面看,它强调的是“多元共治”或“多中心治理”,国家或者政府只是“多中心”当中的一个中心,这就对近代以来的以国家为中心的统治模式和政府体制提出了挑战。

 

 


可见,国际上讲的“治理”,旨在“去国家化”,前面自然不会有“国家”这两个字。而我们所说的是“国家治理”,这就存在张力了。国家治理,一方面可以理解为对国家进行治理,国家是治理的对象,可以在一定程度上进行多元共治;另一方面,也可以理解为由国家进行治理,这里国家由治理的对象变成主体,这时“治理”就基本上等于统治加管理。总的来说,我们的“国家治理”,意味着国家在治理体系中依然发挥主要的作用。当然,我国改革开放后发展市场经济,发挥非政府组织的作用,国家的作用也在逐步减少。但是毫无疑问,我们的国家,包括执政党和政府,肯定在整个治理体系中依然长期处在中心地位,还做不到“去中心化”,这与国外的“治理”理念是不同的。

 

 


需要说明的是,“治理”理念即使在西方也是很超前的,实际上政府在国家事务中依然占据绝对优势,而不仅仅是多元中的一元。比如遇到金融危机,主要还是政府在救市。具体到中国的实际,我们所说的国家治理中的“治理”含义就更为复杂。首先,可以理解为“统治”和“管理”的缩写;其次,具有国际上“多元共治”的内涵;第三,我们的国家和执政党,依然会在治理体系中起着核心的作用。理解中国语境下的国家治理,至少应该包含上述这几层含义。

 

 


国家治理现代化具体指什么

 


在理解了“国家治理”含义的前提下,再来看看其“现代化”的问题。西方学术界的“治理”内涵,更多是后现代的产物,而在中国,现代性问题或者说现代化的问题仍是第一位的问题。我们与西方国家的不同在于,西方目前面临从现代社会向后现代社会转型,而我们主要还处于从传统社会向现代社会转型的过程中。

 

 


提出国家治理现代化,是对我国现代化的一个新界定。目前不少人称之为“第五个现代化”,我认为这还不够。梁启超曾把从鸦片战争到“五四”运动的近代中国的现代化历程,总结为器物-制度-文化的三部曲,这个分析框架很到位,今天仍具有价值。过去我们提“四个现代化”——工业、农业、国防、科技的现代化,说到底都是“器物”这一个层面的现代化。国家治理现代化,实质上把我国的现代化从“器物”上升到“制度”层面,进入到一个新的境界,核心是制度现代化或政治现代化的问题。

 

 


那么,制度现代化或政治现代化的关键是什么?关键就在于民主化、法治化。传统政治和制度与现代政治和制度之间最重要的区别,就在于有没有民主、自由、法治等。这些都写入到我国社会主义核心价值观里了,并不是西方独有的东西,而是人类文明的共同财富。建立现代政治、现代国家制度、现代治理体系,这些核心价值不可或缺。民主和法治不仅仅是政治价值观,而且应该是国家制度设计和制度安排中最重要的基本要素和原则。

 

 


当前我国治理现代化的重点,应当是解决早发现代化国家已经完成的但在中国还没完成的任务,包括建设和完善民主法治,树立法治的权威,建立理性官僚制度,政府依法行政,创立责任政府等。主流的民主和法治理论都是政治现代性的产物,因此是以承认政府的统治地位为前提的,只不过要对政府的权力加以限制而已。但在西方学者主张的“治理”框架中,政府不过是多元政治构架中的一元,各个治理主体之间是平等的伙伴关系。所以在西方语境中,治理的概念比民主、法治更加激进,这是我们需要加以分析鉴别的。

 

 


民主、法治是政治现代性的最重要体现。我国推进国家治理现代化的关键,就是要建设现代的民主法治,这方面我们的路还很长,任务也很艰巨。我们可以走小步,不停步,但绝不能走回头路,当前尤其要小心一些人把封建社会的那套东西搬出来,以前现代政治消解和阻碍我国的政治现代化。邓小平在论及党和国家领导制度的改革时,特别重视要肃清封建主义影响的问题,认为权力过分集中、家长制、官僚主义、特权等弊端,都带有封建主义色彩,因此提出要“要划清社会主义同封建主义的界限”,并进行了深刻阐述。我们一贯重视划清社会主义同资本主义的界限,但比较忽视划清社会主义同封建主义的界限,这一问题还没有得到足够的认识。

 

 


目前一些人热衷于从中国传统文化中寻找治理国家的灵丹妙药,而对封建主义的影响缺乏应有的警惕,甚至形成了一股复古主义的反现代化思潮。应当认识到,封建主义思想残余是前现代的产物,其政治文化总体上与推进国家治理现代化是相悖的。中国的社会主义现代化建设,需要正确辨明传统与现代的关系。现代化意味着要批判性继承传统,但决不能以前现代性去否定现代政治文明的基本价值,更不能以封建主义冒充社会主义。在这个问题上,邓小平关于肃清封建主义思想影响的论断,至今仍具有重要现实意义。特别是邓小平从民主化的高度去着手解决肃清封建主义残余影响的问题,他说:“肃清封建主义残余影响,重点是切实改革并完善党和国家的制度,从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化,促进现代化建设事业的顺利发展。”这是非常切中要害的,体现了我国政治现代化的正确方向。

 

 


民主和法治是国家治理现代化的首要任务

 


十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化,说明目前我国的治理水平还不能完全适应现代化的要求。现代化的政治与国家治理重在制度和程序。所谓依宪治国、依法治国,说的就是这个意思。很多人把依宪治国、依法治国仅仅理解为法治的需要,这是不够的,其实这也正是民主政治的关键。民主、法治都意味着政治的制度化、程序化,其共同点就是对国家权力进行制约,共同导向国家治理现代化。

 

 


在我国,民主、法治建设以及政治的制度化、程序化,是我国治理现代化最棘手的问题。政治学和法学有实体正义和程序正义,民主理论也有实质民主和程序民主,中国人更偏重前者。我们做过一些民调,老百姓对民主的定义偏重于“政府给老百姓做实事做好事”,解决民生就是民主。这属于实体性、结果性的东西。我们传统政治中有民本思想,但缺少老百姓的政治参与和程序正义、程序民主的观念。比如,在传统政治文化里,“家长制”不是坏概念。家长会很好地对待孩子,一心一意地照顾孩子,只是家长为孩子好是不需要给孩子发言权的,不需要所谓的“程序”。传统政治有一对很典型的概念——“父母官”和“子民”,这里反映的是一种政治伦理要求,当官的像爱自己的孩子一样来爱老百姓。这是实体性的政治要求,老百姓并没有发言权。

 

 


由此可见,政治现代性在我国是稀缺资源,这就要求建设民主和法治,这是国家治理现代化的首要任务。在此基础上,再逐步形成市场、社会和公民参与的多中心格局。这里有一个时序的问题。我们要先把政治现代性的问题解决好,把民主和法治建设好,渐次推进我国的国家治理现代化。要发挥好民主、法治的杠杆效应,撬动我国治理现代化的进程。

 

 


值得警惕的是,近年来国内有一种日渐强大的反民主声音。有人公开站出来反对民主,认为民主化对中国是一个祸国殃民的选择;也有人虽然不敢公开反民主,但认为中国一搞民主就会天下大乱,形成普遍的“民主恐惧症”;还有人尽管在口头上好像也拥护民主,但对民主抽象肯定具体否定,成为“叶公好龙”。对于这种现象,必须进行深刻的反思。

 

 


必须认识到,现阶段我们推进国家治理现代化的关键,就是加强民主和法治,实现依法治国。正如习近平同志在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话所指出的:“发展社会主义民主政治,是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。” 十八届六中全会在强调坚持党的集中统一的同时,依然高度重视民主,《关于新形势下党内政治生活的若干准则》中27次出现“民主”两字,远多于“集中”(12次)和“统一”(5次)。不言而喻,民主和法治都是推进国家治理现代化的重要杠杆,两者密不可分。在现代民主理论中,法治是民主政治的要素之一,不存在没有法治的民主,也不存在没有民主的法治。那种把法治同民主割裂开来的观点是站不住脚的。

 

 


依法治国的关键不是治民而是治官

 


推进国家治理现代化的目的,是完善和发展中国特色社会主义制度。制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性,这是我们党总结国际共产主义运动的经验教训、总结我国1949年建国以来特别是“文化大革命”的经验教训所得出的深刻结论,也是千百年来人类政治文明演进的精髓所在。

 

 


邓小平在《党和国家领导制度的改革》中曾深刻指出:“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。……斯大林严重破坏社会主义法制,毛泽东同志就说过,这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点,但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因,仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。”这段脍炙人口的话,画龙点睛地对自古以来政治学研究的一个主题——即“好人”与“好的制度”哪一个更重要,做了深入浅出的回答。从儒家的“内圣外王”,到柏拉图的“哲学王”,无不崇尚的是“好人”政治或“贤能”政治,但事实证明这只不过是一个美好的幻想。

 

 


所以,近代以后人类开始认识到不能把美好政治的希望寄托在“贤人”和“明君”身上,而是要创建好的制度,用严密而定型的制度来约束掌权者,其理论和实践的结晶就是民主和法治。民主战胜专制,法治战胜人治,民主法治取代贤能政治,是现代政治文明的核心和精华,也是政治制度变迁的必然。民主和法治的根本目的,是在于有效制约权力,使坏人无法任意横行,根本克服权力过分集中、家长制、特权和腐败等现象,把权力关进制度的笼子里,防止权力僭越法律和制度。现代民主政治的优越性就在于依法治国,以宪法约束政府。因此,依法治国的关键和难点,不是治民,而是治官。

 

 


我国全面深化改革和全面推进依法治国的根本取向,就是切实改革和完善社会主义民主和法治的各项制度,实现国家治理的制度化、规范化、程序化,使各方面的制度更加成熟更加定型。民主和法治的关键就在于制度建设、制度设计和制度安排,这也是现代政治文明的精华。从一定意义上说,民主和专制、法治和人治的基本区别就是程序政治的区别。专制不要太多的程序,因为只有少数几个人甚至一个人说了算,是一种人治;而民主则需要集众人之意志,众人之意志怎么能够形成?用卢梭的话来讲,“公意”怎么形成?或者“众意”怎么形成?如果没有一套制度和程序,那么到底听谁的呢?这就要有一套程序和规则,把众人的意志集中起来,不以一两个人的政治意志为主。如何聚合多数人的政治意志?那就一定需要程序,所以民主政治一定是程序政治,因而也需要法律加以规范并且得以遵守,这就是法治。推进国家治理体系和治理能力现代化,特别需要建立程序和制度。

 

 


党的十八届四中全对依法治国进行顶层设计和战略部署,这是我国民主政治建设的一个新的里程碑,对于现阶段全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化以及制度创新必将产生积极而深远的影响。只有用民主和法治构建好的制度,坚持依法治国的基本方略,不断把法治中国建设推向前进,实现社会主义市场经济、民主政治、法治国家的良性互动,我们才能不断完善中国特色社会主义制度,从而坚定制度自信。

 

 


【思想者小传】

 


胡伟,中共上海市委党校马克思主义学院执行院长、教授,上海市社会科学界联合会副主席,上海市公共政策研究会会长,国家社科基金重大项目《党中央治国理政的政治思想研究》首席专家。主要研究领域为政治学与行政学。历任复旦大学政治与行政研究所副所长、教授、博导,上海交通大学国际与公共事务学院创始院长,论著250余篇、部,荣获“五个一工程”奖等


(本文仅代表作者个人观点。栏目主编:王珍,邮箱:shhgcsxh@163.com 图片来源:东方IC 图片编辑:雍凯)